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Un tema relevante es la utilización de la base presunta por parte de las municipalidades para determinar la obligación tributaria. El Código Tributario permite a la Administración Tributaria determinar la obligación tributaria utilizando:
a) Base cierta
En este caso se trata de elementos existentes que permiten conocer en forma directa el hecho generador de la obligación tributaria y su cuantía. Por ejemplo, si se realiza una fiscalización referente al impuesto general a las ventas y el contribuyente cuenta con los registros y comprobantes de sus compras y ventas, la Administración podrá utilizar estos elementos como base cierta para determinar la deuda tributaria; y,
b) Base presunta
Se utiliza en mérito a los hechos y circunstancias que, por relación normal con el hecho generador de la obligación tributaria, permiten establecer la existencia y cuantía de la obligación. Por ejemplo, si un administrado ha realizado operaciones gravadas no declaradas y no cuenta con registros, la Administración Tributaria podrá utilizar presunciones y asumir que el infractor ha obtenido ingresos. Para ello, equipara sus ingresos a los de una empresa o negocio de giro o actividad similar y determina el impuesto por pagar.
Como se comprenderá, cuando la Administración Tributaria utiliza una base presunta aplica una presunción legal, esto es, invierte la carga de la prueba y le basta fijar un hecho conocido y probado para derivar o extraer un hecho desconocido que se considera cierto.[1] En otras palabras, las presunciones “son las consecuencias que de un hecho conocido se extraen, por el legislador o el juzgador, con el fin de llegar a un hecho desconocido en base a determinadas reglas de experiencia”.[2]
Como señala atinadamente el profesor Jaime Morales, al no poder determinarse la deuda tributaria en virtud a los elementos directos vinculados con el hecho imponible, será necesario utilizar presunciones. Empero “la aplicación de la base presunta debe realizarse de manera supletoria, es decir, se recurrirá a ella cuando no sea posible aplicar la base cierta y siempre y cuando exista una ley habilitante”.[3] Es por tal razón que el Código Tributario permite utilizar la base presunta solo en determinados supuestos. Por ejemplo, cuando el contribuyente no ha presentado su declaración, cuando oculta ingresos o no exhibe los libros o registros contables aduciendo su pérdida o destrucción, etc.
En lo referido al impuesto predial ocurre que en muchas oportunidades las municipalidades comunican al deudor que, como parte del procedimiento de fiscalización, se ha previsto realizar una inspección al predio generador de la obligación. Pero ocurre que el contribuyente se niega a la referida inspección o no otorga las facilidades necesarias, por lo que no es posible realizar la inspección programada.
En tales casos, las municipalidades han decidido utilizar una base presunta para determinar el impuesto predial. Es decir, han determinado el área de un terreno, el área construida o las categorías de una edificación sin haber efectuado una inspección. Siguiendo el lema de mayo del 68, han llevado la “imaginación al poder” y han descrito un predio sin conocerlo. Pero esto no es lo único condenable. En realidad, lo que se cuestiona es que las municipalidades no cuentan con facultades para realizar este tipo de determinaciones. Esto debido a que “ni en la Ley de Tributación Municipal ni en el Código Tributario existe un procedimiento de presunción para determinar la obligación tributaria sobre base presunta”.[4] En efecto, no existe una norma legal que permita a la Administración Tributaria utilizar la base presunta en el caso de que no pueda efectuar la inspección de un predio y, por supuesto, tampoco se ha establecido en tales casos un procedimiento para aplicar presunciones.
[1] HERNÁNDEZ BERENGUEL, Luis. Las presunciones legales en el sistema tributario peruano. En Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario, Lima, 1985. También: PORTERO SÁNCHEZ, Luis Manuel. Las presunciones legales en el Derecho tributario y la influencia del Derecho comunitario. Fecha de consulta: 16/09/2016. <http://helvia.uco.es/xmlui/bitstream/handle/ 10396/7185/dyo3y4_portero.pdf?sequence=1>.
[2] SAAVEDRA RODRÍGUEZ, Rubén. Reflexiones en torno al uso de presunciones legales en la determinación de la obligación tributaria. En Doctrina y Casuística del Derecho tributario. Libro Homenaje al catedrático Francisco Escribano. YACOLCA ESTARES, Daniel (director). Editora y Librería Jurídica Grijley, Lima, 2010, pp. 185-213.
[3] MORALES MEJÍA, Jaime. Fiscalización Tributaria. Sustento de Operaciones. Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2010, p. 16.
[4] RTF N° 3295-7-2015 del 31 de marzo de 2015. En igual sentido RTF N° 15797-11-2013 del 17 de octubre de 2013 y 2358-11-2014 del 19 de febrero de 2014.